作者：趙建生、盧勇供職于中國(guó)人民銀行臨汾市中心支行。劉小華供職于中國(guó)人民銀行侯馬市支行

近年來(lái)，支付服務(wù)市場(chǎng)快速發(fā)展，創(chuàng)新也日新月異，但隨之而來(lái)的是風(fēng)險(xiǎn)也更加復(fù)雜多變、機(jī)構(gòu)退出和處置面臨新的難題、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)還不夠明確等一系列問(wèn)題。隨著支付業(yè)務(wù)的多元化發(fā)展，非銀行支付機(jī)構(gòu)從事跨境支付業(yè)務(wù)的資格逐步放開(kāi)，隨著居民跨境支付需求的不斷增長(zhǎng)，非銀行支付機(jī)構(gòu)正成為跨境支付市場(chǎng)的重要參與者，但隨之而來(lái)的管控難度和隱患風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。如何在激勵(lì)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，有效監(jiān)督和管控風(fēng)險(xiǎn)隱患也越來(lái)越重要了。本文通過(guò)調(diào)查非銀行支付機(jī)構(gòu)跨境支付業(yè)務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)比國(guó)內(nèi)外有關(guān)這一領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和做法，深入分析了目前暴露出的一些風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)癥下藥提出有針對(duì)性管控建議。

當(dāng)前非銀行支付跨境支付

業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢(shì)

2021年二季度，非銀行支付機(jī)構(gòu)處理網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)132608.30億筆，金額87.32萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)28.17％和24.37％。同期，銀行業(yè)共辦理非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)31038.94億筆，金額1080.82萬(wàn)億元，同比分別增長(zhǎng)24.10％和6.25％。從上述數(shù)據(jù)對(duì)比來(lái)看，非銀行支付業(yè)務(wù)的筆數(shù)是銀行非現(xiàn)金支付業(yè)務(wù)的4.27倍，可見(jiàn)非銀支付業(yè)務(wù)呈現(xiàn)發(fā)展迅速、風(fēng)險(xiǎn)分散化等特點(diǎn)。具體來(lái)看，呈現(xiàn)以下風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)：

平臺(tái)化風(fēng)險(xiǎn)。支付寶、財(cái)付通等綜合性支付機(jī)構(gòu)運(yùn)用集團(tuán)擁有的大量客戶基礎(chǔ)，不斷拓展境內(nèi)與境外、線上與線下聯(lián)動(dòng)的業(yè)務(wù)品種，一站式跨境支付服務(wù)平臺(tái)漸漸顯現(xiàn)。與之相伴的平臺(tái)管理、市場(chǎng)監(jiān)管又不能及時(shí)跟進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)與日俱增。

專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)。一些支付機(jī)構(gòu)專注優(yōu)勢(shì)細(xì)分領(lǐng)域，提供專業(yè)化解決方案。例如，易寶支付通過(guò)在各地試點(diǎn)海關(guān)完成備案，為跨境電商平臺(tái)提供平臺(tái)訂單、物流、支付“三單合一”的整體跨境金融服務(wù)解決方案。專業(yè)化創(chuàng)新也加大了監(jiān)督管理的難度。

場(chǎng)景化風(fēng)險(xiǎn)。部分支付機(jī)構(gòu)根據(jù)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和跨境支付需求的特點(diǎn)，專注于跨境旅游、留學(xué)教育、網(wǎng)絡(luò)游戲等特定應(yīng)用場(chǎng)景，形成獨(dú)特的場(chǎng)景化跨境支付業(yè)務(wù)。隨著場(chǎng)景的細(xì)分和多元化發(fā)展，隨之而來(lái)的個(gè)性化、“場(chǎng)景式”風(fēng)險(xiǎn)管控難度加大。

國(guó)際化風(fēng)險(xiǎn)。境內(nèi)支付機(jī)構(gòu)與國(guó)際卡組織、境外銀行、境外支付機(jī)構(gòu)之間的合作愈發(fā)頻繁，支付機(jī)構(gòu)國(guó)際化發(fā)展趨勢(shì)明顯。支付國(guó)際化帶來(lái)了與國(guó)際機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、境外業(yè)務(wù)難以監(jiān)管對(duì)于跨境賭博、跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等風(fēng)險(xiǎn)管控課題，也涉及到國(guó)際規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)問(wèn)題。

非銀行支付跨境支付

業(yè)務(wù)發(fā)展中存在問(wèn)題

我國(guó)對(duì)跨境支付消費(fèi)者的界定與國(guó)際規(guī)則不同，易引發(fā)爭(zhēng)議。根據(jù)《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法（試行）》第4條的規(guī)定，“金融消費(fèi)者是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)購(gòu)買、使用金融機(jī)構(gòu)銷售的金融產(chǎn)品或接受金融機(jī)構(gòu)提供的金融服務(wù)的自然人”，未包括消費(fèi)者接受非金融支付機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。而按照“中美電子支付服務(wù)爭(zhēng)端案”的專家組裁決，電子支付服務(wù)屬于世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中金融服務(wù)的范疇，跨境支付服務(wù)的消費(fèi)者理應(yīng)為“金融消費(fèi)者”，這種認(rèn)識(shí)的不一致在跨境支付交易糾紛時(shí)容易引發(fā)爭(zhēng)議。

交易審查責(zé)任界定不清晰，影響審查效果。目前，跨境支付交易中涉及境內(nèi)用戶存款銀行、支付機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)境內(nèi)外合作銀行（或機(jī)構(gòu)）等多個(gè)支付參與者，但在實(shí)際交易中對(duì)于客戶身份信息及貿(mào)易背景真實(shí)性審核的責(zé)任，具體應(yīng)如何界定、誰(shuí)來(lái)承擔(dān)、承擔(dān)到什么程度，目前尚沒(méi)有一個(gè)明確的法律指引。不同支付機(jī)構(gòu)與銀行間的協(xié)議內(nèi)容存在差異，容易引起不公平競(jìng)爭(zhēng)，且支付機(jī)構(gòu)與銀行間在跨境支付業(yè)務(wù)中存在實(shí)質(zhì)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，使得目前交易真實(shí)性審查效果不甚理想。

不同支付機(jī)構(gòu)間合規(guī)性差異大，存在“劣幣驅(qū)逐良幣”風(fēng)險(xiǎn)。各支付機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、流程控制、風(fēng)險(xiǎn)處置等各方面存在較大差異，在貿(mào)易真實(shí)性審核、國(guó)際收支申報(bào)、反洗錢和反恐融資、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的水平參差不齊，部分支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)能力不足，個(gè)別機(jī)構(gòu)為了獲取市場(chǎng)份額故意不達(dá)到合規(guī)要求。目前跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則尚未公布，可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”。

信息披露報(bào)送機(jī)制不健全，跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)難度進(jìn)一步加大。與傳統(tǒng)的銀行機(jī)構(gòu)相比，支付機(jī)構(gòu)在信息披露、獲取、處理、監(jiān)測(cè)、分析以及報(bào)送方面存在較大差距，對(duì)資金流難以實(shí)現(xiàn)全流程監(jiān)控，這對(duì)當(dāng)前跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)體系提出了挑戰(zhàn)，防范異常跨境資金波動(dòng)的難度將進(jìn)一步加大。

進(jìn)一步管控非銀行支付

跨境支付業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建議

完善非銀支付業(yè)務(wù)相關(guān)法律法規(guī)體系，做好國(guó)際合作平臺(tái)平臺(tái)對(duì)接，提供更多的中國(guó)聲音和中國(guó)方案。一是在借鑒國(guó)際支付服務(wù)市場(chǎng)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)支付服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際，進(jìn)一步完善我國(guó)跨境支付領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。二是利用國(guó)際支付和市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施委員會(huì)（CPMI）等國(guó)際性溝通合作平臺(tái)，積極參與跨境支付服務(wù)領(lǐng)域的雙邊合作、多邊合作體系和規(guī)則制定，進(jìn)一步提高我國(guó)在國(guó)際支付規(guī)則體系中的影響力和話語(yǔ)權(quán)，增強(qiáng)我國(guó)的金融基礎(chǔ)設(shè)施競(jìng)爭(zhēng)力。三是落實(shí)好《非銀行支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》。以往客戶備付金的規(guī)模超級(jí)大，加上較為分散的存放，存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等一系列風(fēng)險(xiǎn)隱患。該辦法規(guī)定客戶備付金應(yīng)當(dāng)集中存管，統(tǒng)一調(diào)度，有利于有效防控風(fēng)險(xiǎn)。非銀支付業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化備付金存放、使用、劃轉(zhuǎn)等規(guī)定，落實(shí)好這一重要辦法。

進(jìn)一步出臺(tái)和明確支付機(jī)構(gòu)從事跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則和具體監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。《中國(guó)人民銀行關(guān)于貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干意見(jiàn)>的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2014〕168號(hào)）明確支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與依法取得“互聯(lián)網(wǎng)支付”業(yè)務(wù)許可的支付機(jī)構(gòu)合作，為企業(yè)和個(gè)人跨境貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易提供人民幣結(jié)算服務(wù)，但目前尚未出臺(tái)相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。建議按照“同業(yè)務(wù)同監(jiān)管”的原則，盡快建立對(duì)銀行機(jī)構(gòu)、非銀行支付機(jī)構(gòu)等所有跨境人民幣支付服務(wù)參與主體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系，制定出臺(tái)支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨境人民幣支付業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則，讓市場(chǎng)參與主體能夠清晰了解“能干什么”、“不能干什么”。

統(tǒng)籌科學(xué)用好非銀行支付機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)成果，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化，實(shí)施動(dòng)態(tài)差別化監(jiān)管機(jī)制。為有效激勵(lì)支付機(jī)構(gòu)合法合規(guī)開(kāi)展跨境支付業(yè)務(wù)，建議充分利用非銀行支付機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)成果，對(duì)支付機(jī)構(gòu)開(kāi)展跨境支付業(yè)務(wù)的資格、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管要求實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)評(píng)級(jí)為B類以下的機(jī)構(gòu)取消跨境支付業(yè)務(wù)資格，對(duì)A類以上的機(jī)構(gòu)可給予一定的監(jiān)管獎(jiǎng)勵(lì)。還可以進(jìn)一步細(xì)分和建立非銀行支付機(jī)構(gòu)分類評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，更加細(xì)化管理措施，及時(shí)成果轉(zhuǎn)化，在有效管控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)非銀支付業(yè)務(wù)的健康蓬勃發(fā)展。

盡快將支付機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)納入綜合金融統(tǒng)計(jì)體系，運(yùn)用好大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等高科技手段，提高分析應(yīng)用能力，提升非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管水平。建議盡快將非銀行支付機(jī)構(gòu)各項(xiàng)業(yè)務(wù)納入綜合金融統(tǒng)計(jì)體系，通過(guò)多維度的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)分析，有效開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，更好地管理和監(jiān)督跨境支付業(yè)務(wù)引起的跨境資金異常波動(dòng)以及各類違法違規(guī)行為。在大數(shù)據(jù)方面，可依托大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，匯集多維度數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行加工建模，建立起精準(zhǔn)有效的場(chǎng)景模型，有效甄別跨境賭博、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等風(fēng)險(xiǎn)隱患，還可根據(jù)業(yè)務(wù)變化及時(shí)優(yōu)化模型指標(biāo)，有效提升對(duì)非銀跨境支付業(yè)務(wù)的管理和治理效能。在區(qū)塊鏈方面，由于區(qū)塊鏈技術(shù)特有的去中心化特征，存儲(chǔ)數(shù)據(jù)不可篡改，同時(shí)有兼具開(kāi)放性及可靠性，與傳統(tǒng)技術(shù)相比，能夠在場(chǎng)景管控等方面發(fā)揮到意想不到的獨(dú)特作用。對(duì)區(qū)塊鏈的深入研究以及現(xiàn)有應(yīng)用場(chǎng)景的分析，將為解決非銀支付業(yè)務(wù)難題提供新思路、新方案、新路徑。

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